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基于大数据分析改进公共资源交易监管服务的思考

发布日期:2019-03-12 作者:湖北省公共资源交易监督管理局,张珺

基于大数据分析改进公共资源交易监管服务的思考


2019-03-12 来源:《招标采购管理》2016年第3期

作者:湖北省公共资源交易监督管理局,张珺


编者按:在国家致力于推进公共资源电子交易体系建设的大环境下,作者以改进监管服务为目标,以电子交易公共服务系统上沉淀的历史性海量数据为基础,利用大数据思维,针对传统监管服务模式中难以解决的一些问题和困难,从加强对招标人(招标代理机构)、投标人、评标专家的监管,强化公共资源交易服务等方面,提出了思路。


当前,医院装饰装修公共资源交易领域各种问题层出不穷,如论证不充分、投资规模不合理;投标单位围标串标、买通评委、诚信不足;低价中标、高价结算;合同监管不严、手段不先进等。要解决这些问题,目前除了完善诚信体系建设、改进行政监管手段、强化智能化监管等方式外,还可以利用“互联网+”、“大数据”等先进技术手段,改进监管服务水平。


一、大数据分析系统


按照国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发〔2015〕63号)要求和《电子招标投标办法》的规定以及国家发展改革委正在拟定的《公共资源交易平台管理办法》的主要思路,我国即将建立起一个功能架构完整、数据传输规范、信息互联互通的公共资源电子交易体系。该电子交易体系以国家、省、市三级电子交易公共服务系统为枢纽(部分地区公共服务系统采用全省统一建设),连接各电子交易系统和电子监管系统。这一完整体系的建立,为大数据分析系统提供了可能。


利用这一体系,我们可以以公共资源电子交易公共服务系统为载体,搭建大数据分析系统。该系统通过对使用电子交易系统进行交易项目的海量数据进行采集、整理、分析和加工,实现公共资源交易活动大数据分析研判,从而达到对市场主体异常行为进行预判和预警,提升监管服务效能,同时为相关方提供数据服务。


二、基础数据来源和采集


(一)基础数据范围


在理想状况下,招标项目在电子交易系统上实行全流程电子化交易,采用标准化的交易流程和相对统一的标准文本,我们可以在公共服务系统上实现对以下数据的实时采集:


1.招标有关信息


招标(资格预审)公告:发布时间、招标人、项目概算、项目建设地址、招标代理机构。


资格预审文件:发布时间、获取资格预审文件的投标人名称、文件下载IP地址、资格预审方式、评审指标设定。


招标文件:发布时间、购买招标文件的投标人名称和购买时间、文件下载IP地址、主要技术参数、标底、最高限价及最高限价的计算方式、工程量清单内容、评标办法。


2.资格预审评审有关信息


资格预审审查委员会成员中的专家抽取信息、资格预审时间、审查委员会成员信息、各成员评分。


3.投标有关信息


递交投标文件的投标人名称、递交投标文件时间、投标报价、投标报价计算依据,投标文件所含企业业绩信息、奖惩信息、财务信息以及项目经理、主要管理人员的业绩、劳动关系信息等。


4.评标有关信息


评标专家抽取信息、抽取时间、评标委员会成员信息、评标时间、评标委员会各成员评分。


5.定标有关信息


中标候选人名称、中标人名称、公示时间、中标价格、合同信息。


6.履约信息(需扩展后实现)


实际投入项目管理人员信息、工程结算信息等。


需要注意的是,以上数据很多内容涉及保密问题,既包括标底、资格审查委员会成员、评标委员会成员、评分信息等依法应当保密的内容,也包括各投标文件中的商业机密,在大数据分析系统实际建设时,应当根据不同保密等级、不同保密要求,按主体划分不同查阅权限等级,即便监管部门也不可“任性”查阅所有信息。


在以上基础数据的基础上,还应当不断拓展交易数据采集渠道,一是推进公共服务系统与各行业监管、司法机关有关信息系统互联互通,及时将公共资源交易履约信息、信用信息、奖励信息、行政处罚信息、司法信息以及其他市场相关信息纳入数据采集范围;二是探索将金融机构、行业自律组织、第三方评价机构等主体发布的有关信息纳入数据采集范围;三是在确保客观、真实的前提下,研究利用公共资源交易活动利益相关方发布的数据信息,不断扩展大数据的内涵和外延,实现数据来源多样性。


(二)基础数据规范化采集


基础数据的标准化是实现有效采集的前提,为保证基础数据的标准化,主要应当推进两项工作:


一是加快推进公共资源招标投标项目的电子化交易进程。一方面对公共资源交易项目按交易额或交易量比例制定电子化交易的目标;另一方面对未能实现电子化交易的地区提出人工填报的要求,从侧面推进电子化进程。


二是加快推动交易系统、公共服务系统的检测认证工作。按照《交易平台技术规范》、《公共服务平台技术规范》和《电子招标投标系统检测认证管理办法(试行)》(国认证联〔2015〕53号)的要求,形成相对统一的数据报送和采集规范,既能确保交易数据采集工作的规范高效性,也有利于推动各类交易系统的进一步规范。


三、大数据分析系统的监管功能构想


在基础数据实现规范化采集后,通过大数据分析系统对沉淀的海量数据进行地区性、历史性和横向、纵向分析,可以实现以下功能:


(一)对招标人(招标代理机构)异常行为的研判


1.通过对同一招标人(招标代理机构)所招标项目的中标人进行历史性分析,查找是否存在同一投标人或少数几个投标人中标概率过高、中标价格较其他同类项目长期偏高等情况;


2.将项目节资率(使用最高限价和中标价计算)与地区同类项目的节资率进行比较,查找是否存在节资率过低(即价格虚高)的问题;


3.通过将最高限价、中标价、结算价折算为单价后与地区同类项目进行对比,对是否存在价格虚高进行研判。


通过以上研判,可以为查处招标人可能存在的组织串通投标、利益输送等问题提供线索。


(二)对投标人异常行为的研判


在查找串通投标案件线索方面,系统可以实现对以下异常行为的预判、预警:


1.通过对几个投标人的历史性投标文件(结构化数据与非结构化文档)相似度进行分析,查找历史不同阶段投标文件的异常一致问题;


2.对不同项目中反复出现几个相同投标人进行深度分析,查找其投标报价是否存在深度规律性问题;


3.对投标人投标时间关联性进行分析,查找不同投标人下载招标文件、提交投标文件时间长期异常一致问题;


4.对中标人与部分未中标人的历史性投标行为进行分析,查找是否存在协同投标、约定放弃投标问题;


5.对投标人IP地址异常一致的分析,查找是否存在投标人IP地址异常一致或者多个投标人轮流使用几个IP地址下载招标文件、提交投标文件的问题。


此外,在查找弄虚作假案件线索方面,可以通过对投标人历史性投标文件中的资质资格信息、业绩证明文件、各类获奖情况、人员劳动关系、财务状况等内容进行深度分析,发现伪造、人员挂靠等异常信息,为查处弄虚作假案件提供线索。


(三)对评标专家异常行为的研判


1.对专家参加评标与某一投标人中标概率或评分畸高进行历史性深度分析;


2.对专家违反评分习惯进行深度分析。


通过以上行为的预判,对专家异常行为进行深度分析,为认定专家是否正常履职,是否存在偏袒、歧视部分投标人,是否存在利益输送等问题提供线索。


四、大数据分析系统的服务功能构想


(一)提升监管服务效能


通过对交易项目在交易时长、节点、流程等方面进行全面统计分析,准确定位公共资源交易活动普遍存在的交易程序堵点、问题多发节点、社会关注焦点、服务效率拐点和监管工作盲点,简化冗余环节、并联琐碎程序、压缩交易时间、降低相对人成本,提升公共资源交易监管服务效能。


(二)为各方提供参考


推动大数据分析结果按权限分层级对社会公众和经济管理、行政监督、纪检监察等部门公开。


一是对同类项目同期中标价格进行挖掘分析,探索推行工程平均单价、劳动力价格、主要材料价格、主要设备使用租赁价格等主要价格因素的定期发布机制,为招标人、设计单位、预算管理单位、行政主管部门、审计部门等提供更加科学合理的工程造价指数指标,防止论证不充分、投资规模不合理、衡量标准缺失等问题;


二是通过对特定地区、特定行业在公共资源交易平台交易量和主要交易方式进行分析,对是否存在交易量突降和交易方式集中由公开向不公开转变等问题进行预判,为发现人为干预招标投标交易活动问题提供线索;


三是对特定地区、特定行业的企业整体中标情况进行集中分析,对该地区、该行业是否存在本地企业、所属企业的中标率畸高或由少数几个企业垄断本地、本行业市场的情况进行预判,为认定是否存在利用行政手段限制和排斥潜在投标人、阻碍市场合理有序竞争等问题提供线索。


四是基于公共服务系统的分类统计功能,实现对特定地区、特定行业的进场交易数据的长期性分析,对地区性公共资源交易项目数量、交易金额波动情况进行分析,为经济管理部门评估地区经济发展形势、拟定宏观政策提供依据。


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